，也不向内阁会议提出军队的编制等其他军政事宜，可以直接上奏天皇请求批准。这样一来，在政府内部就形成了一个总理大臣不能过问的特殊的行政机关，形成了事实上的二重内阁。

    不仅如此，内阁还变得受制于军部。1900年5月，山县有朋内阁改订官制，陆海军大臣必须军方推荐，由现役上、中将担任，次官由现役中、少将担任。这样一来，内阁反过来得依赖军部的意志了。因为在组阁前，要是军部不乐意，不推荐陆、海军大臣人选，内阁就会难产；要是军部不满现任内阁，就让陆、海军大臣辞职，还不推荐继任人选，迫使内阁辞职；内阁辞职后，陆、海军大臣可以不和其他阁员共进退，好官我自为之！1912年12月，因为西园寺内阁不同意增设两个师团，陆相上原勇作中将辞职。由于陆军拒绝推荐继任人选，内阁因为没有继任的陆军大臣而总辞职，首开了利用陆海军大臣现役武官专任制搞垮内阁的先河。在这样的情势下，陆海军大臣岂能不只听命于军部，充当军部政见的代言人？

    所谓的“军权永归至尊”，在实践中很容易变成军方至尊。可是照帝国的宪法学家穗积八束的说法，这样一种军制，不仅没有跟世界上的通行做法不矛盾，而且是与国际接轨。他说，“编制陆海军及统帅之大权，大抵皆属于君主”。

    不过，日本帝国可不是只会跟在别国的屁股后面，亦步亦趋，而是吸取了他国的经验教训，有扬有弃有创新。明治宪法不仅明确规定统帅权属于天皇，而且连陆海军编制、常备兵额这样的事情，也规定属于君主的大权，就是吸取了普鲁士德国的教训，避免与议会在兵员和军费问题上出现纷争。明确规定编制和制定常备兵额也属于天皇的大权，这样一来，编制及兵额就绝不由国会所左右了。穗积八束说这是“日本宪法之特色，而为欧洲诸国所罕见”，倒也是事实。只不过这种特色是一种危险的特色，这种制度创新是一种可怕的创新。

    这种潜在的危险并非没有人意识到。

    宪法学家美浓部达吉在《宪法撮要》（1923年）里警告说，统帅权独立是大臣责任原则的一个重要例外，如果对它的范围进行不当扩大，“就会导致令出多门的两重政府，更有可能导致军队力量左右国政和引发军国主义的弊端”。这并非杞人忧天。1907年，军部曾把内阁和议会晾在一边，制定了《帝国国防方针》，规定日本“以俄、美、法之顺序作为假想敌国”，确定平时战时军备规模，这等于是直接chā手国家大政方针。

    为了遏制统帅权独立的危险，也有人做出过努力。1921-1922年华盛顿裁军会议期间，在捎给海军省的口信里，帝国全权代表加藤友三郎海相提出，裁军条约签订后，帝国海军机构应该顺应潮流，按照文官控制军队的原则进行改革：“由文职大臣来控制军队，这是历史发展的必然，应顺应这一历史潮流，做好这方面的准备，如同英帝国那样。”1923年，时任首相的加藤友三郎又在议会上明确表示，支持军部大臣文官制。革新俱乐部乘势提出废除军部大臣武官专任制议案，也获得全场一致通过。但是试图文官控制军队的努力最后还是以失败而告终。

    军队只能姓“皇”。1933年，陆军大臣荒木贞夫在《告全日本国民书》里就说：“除天皇陛下之外，不奉任何人的命令。完全遵照天皇陛下的圣意行事，这就是日本的军队之特色，希望大家先要明白这个道理。”而此前一年陆军大学编的《统帅参考》则称，“帝国军队是天皇的军队”。那么，“皇军”跟天皇是什么关系呢？《统帅参考》是这样阐述的：

    军队同国家及其元首的关系，因国体而异。法国和美国的军队都是国家的军队，而不是国家元首总统的军队；革命后的德国军队也是德国国家的军队，而不是国家元首总统的军队；总统在