中国的户籍制度最早可以追溯到两千多年前的春秋战国时期。当时诸国征战,人口成为最重要的资源,没有之一。赋税c夫役c兵丁,皆出于人口。秦国在商鞅的主持下,率先建立了严密的户口登记制度,“四境之内,丈夫女子,皆有名于上,生者著,死者削”。并禁止民众自由迁徒,“废逆旅”c“使民无得擅徙”,人民不得已外出住店,必须持有官方开具的介绍信,否则客人与店家一块治罪。通过建立严密的户籍制,秦国获得了强大的财税汲取能力与全民动员能力,在争霸战中胜出。秦末,刘邦的军队攻入咸阳,诸将忙着抢金银财宝,抢美女,萧何则抢先收缴了秦王朝的户籍档案,这体现了他过人的政治远见,后来“汉王(刘邦)所以具知天下厄塞,户口多少,强弱之处,民所疾苦也,以(萧)何具得秦图书也”。[2]
汉代:从私民到公民
大汉王朝的某年仲秋(八月),西北,万里晴空。张掖郡居延县的县衙门口,排了长长一大溜人,那是居延县的居民,他们按照国家的法令,扶老携幼,前来县衙登记户口,并接受官府的验查。这个过程叫做“案比”。
居延县西道里的一名燧长(边疆哨所所长)徐宗,也夹在人群中。他今年五十岁,家有七口人,家产(包括住宅c田产及耕牛)共值一万三千钱。这些户籍信息,他必须如实报告衙门,由衙门登记造册。
汉代继承了秦朝的全民户口登记制度,将全国的地主c自耕农c雇农c佣工c商人,全部编入国家的户籍,这叫做“编户齐民”。国家要求各县在每一年的仲秋,都要进行“案比”,更造户籍,户籍登记的信息包括:户主姓名c性别c年龄c身份c籍贯c家庭成员的数量c性别及其与户主的关系c财产(包括奴婢数目)等等。然后,县衙将各户户籍造册上报郡国,郡国汇总又上报朝廷,朝廷则设立“计相”与“户曹”,管辖全国户籍。
从法律意义上说,所谓“编户齐民”,是指所有编入户籍的大汉居民,不论东西南北,不分男女老幼,都是国家的公民(请注意,“公民”一词,早在先秦时已经出现了,意为“国家的人”,与隶属于贵族的“私民”相对),具有平等的权利与义务。其中最重要的义务是向国家提供赋税与徭役。汉代实行过按家赀多少“算赀”的财产税,但主要还是征收人头税,包括“算赋”(向15岁至56岁的成年人征收)c“口赋”(向未成年人征收)和“户赋”(按户征收)。另外,每一个成年男丁,还必须为国家服“正卒”役二年c“戍边”一年,并在本县服一个月的无偿劳役。徐宗所担任的燧长,应该就属于“戍边”的徭役。汉代也限制自由迁徙,人户要迁移户籍,须经“乡啬夫”批准。脱籍流亡是触犯法律的。所有赋税与徭役的征收及社会控制的实现,都必须通过发达的户籍制度来支持。
“编户齐民”的出现,乃是中国自封建制进入郡县制的一大嬗变。在西周封建制下,是不存在全国性户籍制度的,全民登记户口既不必要,也不可能,因为周天子除了保留王畿的土地,其余的大部分土地与人口,都分封给无数的诸侯国。而诸侯也是只保留一小块封邑,将其余土地分封给各个大夫。也就是说,周天子能够直接控制的土地,只有狭小的王畿。虽然周朝设有“司民”之官,“掌登万民之数,自生齿以上,皆书于版”,但这里“书于版”(计入户籍)的人口,显然只是生活于王畿的臣民而已。至于各诸侯国的人口,周天子是管不着的;同样道理,各大夫封邑上的人口,诸侯也是管不着的。这样,经典封建制下的人口,分属于不同层次的贵族(周天子c诸侯与大夫),他们是各级贵族的“私民”,而不是国家的公民。这样的社会,也是一个多层次的塔状社会。
先秦封建制瓦解之后,社会结构变得扁平化,不再有贵族,因而也不再有“私民”