在孙中山执意拒绝下,张作霖毫无疑义地被再次推举为中华民国“国家统一委员会”主席,获得连任。以张汉卿为首的“计划委员会”为设计国家的国体与政体作了大量的工作,并基本上与各方达成协议,于半年后召开立法院一一一一即国会的选举工作。至于政体为何,尚无具体结论,在此期间,段祺瑞继续作为临时执政,代表国家行使权力,但实际行政c军事c外交c人事及经济权力均集中在人民党系手中。在这一段期间,人民党的地方组织已经在各地扎根,成为正式的力量渐渐地在非传统的奉系地方行政上发挥作用,引起其它地方实力派的不满和警惕。
但是作为唯一有潜力对抗人民党地位的国民党总理孙中山本来就认为虚弱的中国应该是军政c训政与宪政三步走,对各在野党派势力及国民党内反对的声音作了很好的压制。正如他在张作霖“国家统一委员会”就职典礼上所致贺词的那样:
“中国所走的道路,应该是统一c强大c民主的道路,但是民主不是一蹶而就的,前段时间所发生的总统贿选就是一个很好的脚注。在军阀林立的前10几年,我一直期望建立一个军管的政府个强有力的领袖,只有这样,才能保证中国政局的稳定和国家的统一,此谓军政时期。军政时期优先消灭军阀土匪,应实行军管,现在这一步已经基本完成了。训政时期优先基础建设与民权初步训练,应实行一党执政。只有一个强有力的政权才能够保证这一前提得已实施,而人民党无疑代表了这一政权基础。宪政实行之条件是全国半数以上县市具有选举罢免地方首长之条件,公民具有发动创制复决之条件,则可以选举召开国民大会制订宪法,还政于民,实行多党竞争的现代政治制度。”
张汉卿在《人民日报》刊登文章,解读宪政阶段人民党是否会主动交出权力c实行多党竞争时说:“首先要申明,人民党是国家的领导者,但是国家的权力在人民。当一个政党不能适应人民的需求时,他自然会被淘汰出去。为防止人亡政息,我们将在适当的时候导入党内的和国家的选举制度。即由党的基层委员会选举产生党的各级委员会,实行党的民主集中制,以限制个人的权力c集结集体智慧。在国家完全统一后,成立全新的国民代表大会制度,人民依法行使管理国家c监督政府机构的权利。我们将在立法部门之下设立一个行政监察委员会,以弹劾各级部门的行政偏差。此外,还将设立一个对政府公务人员的考评机构,即考试委员会。这两个机构均隶属于国会,不受制于任何党派。在行政c立法部门之外,还将设立一个不为各党派控制的独立的司法系统。这就是孙先生所宣讲的立法c司法c行政三权分立和加上监察院和考试院的五院制度。”
现在国家的最高权力集中在“国家统一委员会”中,它成立之初的第一个重要使命便是确立国体与政体。要知道经历了长期的战争,中华民国体制已经千疮百孔,人民党建立一个什么样的国家是值得各派系需要认真对待的大问题。虽然民主之声虽然不绝于耳,但是刚刚经历了一场贿选和一场大战,人们迫切需要的只是安宁,各派系需要的也只是权力的分配。张汉卿再一次运用远交近攻的手腕,使奉系人马不仅在军事上,而且在政治和经济上完全控制了政府。
对于政权上交“国家统一委员会”,既得利益者的诸侯们不无意见,他们更倾向于建立一个慵散而不是集权的国家。这个传统从剿灭太平天国的湘军集团崛起开始,由于督抚们渐渐把军权c财权与用人权等揽在自己身上,因此,地方坐大,中央衰落。
中央集权的危机,在清政府那里早有预感。尤其让清政府震惊的,是1900年的“东南互保”。那时候,因为“扶清灭洋”的义和团运动爆发,清政府向列强“宣战”。而东南各省督抚,却丝毫不理会清政府的命令,反而与列强相约局部